Nový VFR – čtyři komentáře k ustanovení o ochraně právního státu

• Dne 2. května 2018 představila Evropská komise kromě prvního návrhu Víceletého finančního rámce (dále VFR) po roce 2020 speciální nařízení[1] stojící mimo VFR, jehož cílem je zajistit, aby státy přijímající podporu z evropského rozpočtu respektovaly princip právního státu a zásady dobrého finančního řízení.
• V případě, že by nařízení bylo přijato a určitá země porušila zmíněné základní předpoklady členství v EU, mohla by Evropská komise zastavit přesun peněz tak, „aby byly ochráněny finanční zájmy EU“. V této souvislosti je nutné zmínit čtyři věci.

Ustanovení se nezaměřuje na dodržování evropských politik

Návrh Evropské komise se zaměřuje na nedostatky právního a politického systému členských států, které by mohlo ohrozit bezchybné rozdělování fondů EU. Komise by v případě přijetí nařízení mohla například přezkoumávat, zdali orgány činné v trestním řízení, soudy nebo auditorské úřady jsou dostatečně nezávislé na politické moci tak, aby mohly zcela objektivně vyšetřovat případné podvody. Nařízení není vystavěno tak, aby trestalo státy za politické názory odlišné „od evropského mainstreamu“ (například nechvalně proslulé migrační kvóty), jak často argumentují kritici, ale jsou spíše zaměřeny na státy, jejichž státní zřízení nedokáže zajistit správné fungování právního státu. Z tohoto hlediska je navrhované nařízení velmi podobné již existujícímu systému ex-ante podmínek v rámci VFR 2014-2020.

Zaměření se na politický systém jako celek je velmi chytrý tah. Zaprvé Komise neutralizuje argumentaci, že podmíněnost Politiky soudržnosti by byl „západní neokoloniální nástroj“, který by měl trestat země, které se nechtějí podvolit EU. Unie pouze dostane další a lépe zaměřený nástroj na to jak zakročit proti státům, které nerespektují tak základní nároky členství, jako je princip právního státu a nezávislé soudnictví. Zadruhé tím Komise do jisté míry vráží klín mezi státy V4, jelikož jedinými potenciálními terči jsou (prozatím) pouze Maďarsko a Polsko. Pokud by Komise navrhla například podmíněnost fondů s ohledem na respekt k právu Evropské unie, jistě by narazila na výrazně větší odpor v dalších zemích střední Evropy. [2]

Oslabená pozice Maďarska a Polska

Vzhledem k tomu, že Evropská komise neintegrovala zmíněné nařízení do návrhu MFF, bude návrh přijímán pomocí řádného legislativního postupu s hlasováním kvalifikovanou většinou v Radě. Komise se tak rozhodla pro stejný postup jako v případě ex-ante podmíněnosti současného VFR, který byl také přijat mimo hlavní legislativní text.

Tato strategie velice pravděpodobně oslabí pozici států, které vyjádřily odmítavý postoj k jakékoliv podmíněnosti čerpání fondů EU (např. Maďarsko, Polsko a Bulharsko[3]). Pro tyto země bude těžké vytvořit dostatečně velkou koalici pro zablokování legislativního procesu – jednomyslnost není vyžadována a způsob argumentace Komise poměrně znesnadňuje státům se hlasitě postavit proti návrhu. Pokud by někdo něco takového odmítal, bylo by to vlastně přiznání, že má problém s principem právního státu. V neposlední řadě je důležité zmínit, že v budoucnu bude také možné nařízení novelizovat v případě, že se ukáže neúčinné.

Nejednoznačnost spouštěcího mechanismu nařízení

Nejproblematičtější částí návrhu Evropské komise je mechanismus, pomocí kterého může být spuštěno zastavení plateb z Evropské unie. Pokud by byl návrh přijat, Evropská komise by průběžně hodnotila kvalitu právního státu v členských zemích a v případě nedostatků by mohla zavést sankce. Rozhodnutí Evropské komise by bylo možné zrušit hlasováním kvalifikovanou většinou v Radě. Takovýto návrh bude zcela jistě čelit kritice, protože Evropská komise ho nedostatečně zdůvodňuje.

Pokud předpokládáme, že princip právního státu by měl být hodnocen nezávislou a politicky neutrální institucí, je nutné se ptát, proč by měla mít Rada možnost měnit případné rozhodnutí Evropské komise – vždyť právě ona má ze všech institucí EU nejsilnější politický mandát. Logicky by přece měl rozhodnutí přezkoumávat Soudní dvůr EU tak, jak je tomu v případě chybné implementace evropského práva.

Na druhou stranu, pokud bychom byli zastánci toho, že případné zastavení financování z rozpočtu EU vyžaduje politickou legitimitu, měla by ho učinit instituce se silným politickým mandátem. V tomto případě by to byla Rada, která by rozhodovala o návrhu Komise ještě předtím, než vstoupí v platnost. Evropská komise by v podstatě mohla okopírovat řešení, které již funguje v případě podmíněnosti plateb z evropského rozpočtu z hlediska základní makro-ekonomické stability.

Obecně je nutné říct, že spouštěcí mechanismus nařízení by měl být co nejjasněji definován a měl by mít silnou politickou nebo expertní legitimitu. V současnosti navrhovaný systém nešťastně kombinuje oba přístupy, což významně snižuje transparentnost – je Komise jakožto expertní instituce zodpovědná za rozhodnutí, nebo je to Rada se svým politickým mandátem? Ať to bude jakkoliv, měly by si státy tento rozpor v legitimitě vyjasnit během nadcházejících vyjednávání o VFR.

Přijetí nařízení je pravděpodobné

Zdá se velmi pravděpodobné, že nařízení omezující přístup k evropským penězům v případě porušení principu právního státu v nějaké podobě bude přijato. Z tohoto hlediska platí, že čistí plátci jsou se svými požadavky ve výhodnější situaci – koho chleba jíš, toho píseň zpívej. Jedinou otázkou je, do jaké míry se setká toto nové nařízení s odporem v zemích, na které cílí, a zdali možný politický střet bude stát za jeho přijetí. Může se totiž velmi snadno stát, že omezení čerpání z evropských fondů bude sloužit pouze jako munice pro již tak silná populistická hnutí v členských státech EU. Koneckonců současný systém ex-ante podmínek zatím vykazoval spíše smíšené výsledky. Pokud stát není přesvědčen o nutnosti přijmout určité politiky, nebude respektovat názor EU. Stalo se tak v případě zákona o státní službě v České republice a zcela jistě to nastane znovu.